旅游景區(qū)治理論文
旅游景區(qū)治理論文【1】
[摘要]文章探討了我國景區(qū)治理中所存在的主要問題。
通過對憑祥五大景區(qū)的實地考察，指出了憑祥景區(qū)在治理方面存在的具體問題，并提出了一系列對策。
[關鍵詞]旅游景區(qū);治理;憑祥
一、旅游景區(qū)治理概述
旅游景區(qū)是指具有吸引國內外游客前往游覽的明確的區(qū)域場所，能夠滿足游客游覽觀光、消遣娛樂、康體健身、求知等旅游需求，有統一的管理機構并提供必要的服務設施的地域空間。
治理是指權力在特定領域中的運用，即為實現某種目標，管理者運用國家及社會組織的各種權力，對行為主體進行支配、控制、協調和管轄。
旅游景區(qū)治理是治理在旅游景區(qū)中的應用。
景區(qū)治理結構有兩個層次：內部治理和外部治理。
其主要包括五個方面：旅游景區(qū)治理的總體目標、景區(qū)治理的政策框架和法規(guī)體系、景區(qū)管理體制、景區(qū)的經營機制和景區(qū)員工與當地社區(qū)居民的參與機制。
對于我國旅游景區(qū)的治理模式，彭德成將其劃分為兩大類別(企業(yè)化治理和非企業(yè)化治理)10種模式。
這10種模式分別為整體租賃模式、上市股份制企業(yè)經營模式、非上市股份制企業(yè)經營模式、隸屬國有旅游企業(yè)集團的整合開發(fā)經營模式、隸屬地方政府的國有企業(yè)經營模式、隸屬政府部門的國有企業(yè)經營模式、兼具旅游行政管理的網絡復合治理模式、兼具資源行政管理的復合治理模式、隸屬旅游主管部門的自主開發(fā)模式和隸屬資源主管部門的自主開發(fā)模式。
旅游景區(qū)是旅游產業(yè)的核心要素，科學的景區(qū)治理對于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展事關重大，但現階段這些正是很多地方旅游業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。
我國旅游景區(qū)治理中普遍存在的問題有：
1.景區(qū)的管理組織機構政企不分、事企不分。
很多旅游景區(qū)的管理機構是政府的派出機構或者是政府的職能部門，有些甚至是一級政府。
其日常業(yè)務既有代表公共利益進行的各項管理，同時也有明顯的企業(yè)行為。
在經營管理過程中，既是“運動員”，又是“裁判員”，企業(yè)的利益最大化導向和管理機構的公共利益導向在開發(fā)與保護問題上發(fā)生了內在的矛盾。
另有一些景區(qū)管理部門為了本屆政府的政績，違背市場規(guī)律，過度干預經濟活動。
2.景區(qū)管理體制不順，部分景區(qū)存在“多頭管理”的狀況。
目前，我國旅游景區(qū)分別隸屬于多達12個不同的政府部門(旅游部門、建設部門、文物部門、宗教部門、水利部門、林業(yè)部門和國土資源部門等)。
因此，在旅游景區(qū)的開發(fā)和管理中存在“多頭領導”的狀況。
不同部門拘泥于眼前的自身利益，各自為政，條塊分割，寧可搞低水平的重復建設，也不愿聯手共同開發(fā)。
部門間溝通協調比較困難，造成在經濟結構調整和資源配置方面存在著極大的盲目性。
另外，景區(qū)所隸屬部門的目標多重性也制約了景區(qū)的持續(xù)發(fā)展。
如風景名勝區(qū)隸屬建設部門管理，其本身就集保護職能、旅游開發(fā)職能、社區(qū)管理職能于一身。
3.所有權、管理權、經營權三權混淆，旅游資源不能在市場上自由流通。
有些景區(qū)收入來源僅限于政府財政撥款、門票和附帶商業(yè)點的收入。
由于地方財政有限，再加上景區(qū)經營權未能在市場上自由流通，導致景區(qū)投資乏力，旅游相關設施不足，致使自身造血功能不足，保護力度也明顯弱化。
4.部分景區(qū)雖實行企業(yè)化運作，但管理經營機制相當落后，觀念比較保守，服務質量差，還存在著一系列的資源破壞和環(huán)境污染問題。
有鑒于此，我們的首要任務是理順體制、活化機制，創(chuàng)立符合市場經濟要求并利于景區(qū)長遠發(fā)展的治理模式和治理措施。
二、憑祥旅游資源和旅游景區(qū)概況
憑祥屬亞熱帶季風氣候，四季花果飄香，農林資源豐富，以奇峰異石構成的喀斯特地貌為主，境內河溪眾多，山清水秀、景色迷人。
憑祥位于廣西西南邊陲，地處中越邊境，自古就是邊關重鎮(zhèn)和著名商埠。
從1885年中法戰(zhàn)爭到20世紀80年代，這里長期處于戰(zhàn)爭的前沿和戰(zhàn)備支前的第一線。
1885年，清代名將馮子材在這里奮起抵抗法國侵略軍，“鎮(zhèn)南關大捷”聞名中外;1907年，革命先行者孫中山在這里親自打響了反清第一炮，“鎮(zhèn)南關起義”慷慨悲壯;清末抗法名將蘇元春曾長期在這里督辦廣西邊防軍務。
因此，這里革命遺址眾多――如我國九大名關之一的友誼關、大連城、白玉洞、蘇元春提督衙門遺址等。
自1992年被國務院列為沿邊對外開放城市以來，憑祥邊貿飛速發(fā)展。
浦寨、弄懷這兩個廣西最大的邊貿市場被人們譽為國際商貿城，其異國商品、異國服飾、異國面孔等，每天吸引著大量中外客商前來經商貿易、觀光考察和旅游購物。
濃郁的邊關風情、神奇的雄關古隘、厚重的軍事歷史、秀麗的自然山水組成了憑祥多彩多姿的旅游資源，它們主要分布于友誼關、大連城、平而河、浦寨、大青山等五個景區(qū)。
但從現狀來看，憑祥旅游業(yè)的發(fā)展速度及其對區(qū)域經濟發(fā)展的貢獻率與其自身的資源優(yōu)勢并不相稱。
三、現階段憑祥主要景區(qū)治理中存在的主要問題
1.地方政府對友誼關景區(qū)招商引資工作熱情高漲，但目前還沒進入實質階段。
資金短缺使景區(qū)的進一步開發(fā)舉步維艱，景區(qū)文物保護也面臨很大的經濟壓力。
在現有的開發(fā)模式下，所有權與經營權未能分離，嚴重制約著景區(qū)的持續(xù)發(fā)展，這是憑祥景區(qū)面臨的主要問題。
2.部分景區(qū)權屬不明，存在“多頭領導”的狀況。
友誼關、大連城兩個景區(qū)分別是全國文物保護單位和自治區(qū)文物保護單位，同時又屬花山國家級風景名勝區(qū)的一部分。
文物保護單位屬文化部門管理，風景名勝區(qū)屬建設部門管理，景區(qū)旅游活動歸旅游部門管理;友誼關又是國家一級口岸，許多口岸設施分屬海關、邊防武警管理。
而大青山景區(qū)則是中國林業(yè)科學院的實驗基地。
這種多重歸屬狀況很不利于景區(qū)的開發(fā)建設。
3.部分景區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃沖突，高速公路及口岸的規(guī)劃沒有考慮區(qū)域的旅游發(fā)展，致使景區(qū)效益難以發(fā)揮、開發(fā)商的利益難以保障。
按照高速公路及口岸的規(guī)劃，通關者都需從友誼關關樓(游客進入友誼關景區(qū)的主要通道)經過，對于投資者來說，普通通關者與游客的身份難以區(qū)別，故而會嚴重影響開發(fā)商的直接收益，使其利益得不到充分保障。
這成為友誼關景區(qū)招商引資以及深層次開發(fā)的又一重大障礙。
4.友誼關景區(qū)的旅游功能與口岸交通功能混合。
友誼關景區(qū)是憑祥的王牌景區(qū)，但作為我國九大名關中唯一仍在使用的邊關，作為中國與越南乃至東南亞的重要通商口岸，每天都有很多出入境者
從這里通關經過。
這種功能合一而管理分治的情況也使景區(qū)運作困難重重。
5.景區(qū)內地塊所屬部門交叉。
一些景區(qū)的部分地塊屬其他部門(軍隊、口岸部門等)所轄，大大妨礙了景區(qū)的整體規(guī)劃，也限制了景區(qū)的發(fā)展空間，嚴重制約了整個景區(qū)的長遠發(fā)展。
如友誼關景區(qū)內大量地塊屬于軍管區(qū)。
在大連城、平崗嶺“地下長城”等景區(qū)景點也有類似問題。
總之，管理體制不順、經營模式單一是問題的關鍵。
四、對策思考
1.加大招商引資力度，搞好景區(qū)項目推介工作，進一步放開旅游資源開發(fā)市場，采取以政府主導加企業(yè)集團化的投資經營模式，以資本為紐帶，以大型項目為載體，通過政府采購方式以及經營權的轉讓，吸引外界有實力的企業(yè)參與憑祥特色旅游資源和產品的開發(fā)建設，實現所有權、管理權、經營權的合理運作，實行“公司制”的經營模式。
(1)友誼關景區(qū)、大連城景區(qū)所依托的旅游資源同時也屬于文物保護單位，為了使旅游開發(fā)與文物保護不發(fā)生沖突，故應建立現代企業(yè)制度、實行“公司制”的經營模式為宜。
景區(qū)所有權歸國家，其直接代表者應是憑祥市政府;經營權或者由當地政府、政府部門委托給國有旅游企業(yè)集團或政府部門直屬企業(yè)，或通過公開對外出讓交給民營企業(yè);管理權方面，應由政府牽頭成立一個旅游管理委員會，代表政府管理國有資產和負責進行資源保護、環(huán)境保護以及各部門之間的聯動協調。
(2)平而河景區(qū)和浦寨景區(qū)所依托的主要旅游資源分別是中越界河――平而河的自然風光和浦寨國際邊貿城。
考慮到平而河特殊的政治背景和浦寨的邊貿經濟功能，其景區(qū)治理模式應采用隸屬于地方政府或政府部門的國有企業(yè)經營模式。
景區(qū)的所有權代表是政府;經營權由國有經營企業(yè)掌管;景區(qū)經營企業(yè)既負責景區(qū)資源的開發(fā)，又負責景區(qū)資源的保護。
(3)大青山景區(qū)是我國最大的亞熱帶珍稀石山樹木園。
中國林科院熱帶林業(yè)實驗中心便設在這里。
其景區(qū)治理模式應采用隸屬于主管部門的自主開發(fā)模式。
景區(qū)經營主體應是隸屬于林科院的管理機構，其所有權與經營權、開發(fā)權與保護權互不分離。
2.做好憑祥五大景區(qū)周邊及內部環(huán)境整治工作，保護好景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。
對分布有居民點的景區(qū)(如大連城景區(qū))，要加強治理景區(qū)內村莊的環(huán)境，調整居民原有的生產結構，可采取優(yōu)惠政策吸引景區(qū)內的居民參與到景區(qū)的開發(fā)建設中來(如安排他們在景區(qū)內就業(yè)或引導他們組建家庭旅館等)，實現居民受益和景區(qū)開發(fā)的互動，實現旅游開發(fā)與經濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協調。
3.針對一些景區(qū)內有軍管區(qū)的情況，盡快與軍方協商，把營房等遷出景區(qū)，從而拓展景區(qū)的發(fā)展空間。
4.加快推進旅游企業(yè)的改革創(chuàng)新步伐，建立符合國際市場競爭要求的組織形式和運行機制;組建適應市場競爭要求、具有自主創(chuàng)新意識的現代旅游企業(yè);同時要積極引入國內外成功的旅游景區(qū)管理經驗和模式。
5.由當地政府或旅游局出面與口岸部門協調，推進友誼關口岸建設，使通關口岸和友誼關旅游景區(qū)分離，旅游活動和口岸通關檢驗互不干擾。
6.浦寨景區(qū)要與越南方面進行區(qū)域合作、聯動發(fā)展。
力爭早日與越南政府達成協議，把浦寨邊貿城和越南的示范自由貿易區(qū)――新清口岸進行整合，使浦寨與新清對接，共同建設中越跨國貿易特區(qū)。
旅游景區(qū)治理模式論文【2】
摘 要：隨著旅游消費市場的發(fā)展壯大，景區(qū)供給和需求之間的差距逐漸擴大，私人資本進入旅游景區(qū)產業(yè)成為解決差異的有效手段之一，如何在滿足旅游市場需求的同時使景區(qū)資源與環(huán)境得到保護性開發(fā)，要求政府在治理模式的確定及監(jiān)管上嚴格謹慎，確保實現景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
關鍵詞：旅游景區(qū) 治理模式 私人資本
中國旅游景區(qū)明顯的綜合效益決定了其在旅游經濟系統中占有重要的產業(yè)地位，而持續(xù)、多元化的需求變化趨勢，對景區(qū)提出了要不斷適應市場需求的發(fā)展要求。
當旅游飯店和交通的矛盾逐漸得到緩和后，旅游景區(qū)的瓶頸問題日漸突出。
其中比較重要的原因是中國旅游景區(qū)管理體制的問題，即管理機構的多重化使景區(qū)治理低效，制約著景區(qū)的發(fā)展。
中國旅游景區(qū)的管理普遍存在機構重疊設置的問題，城建、文物、旅游、環(huán)保、林業(yè)等部門都有相應權利對同一部門進行管轄，由此經常造成管理混亂的局面，或政出多門、多頭管理，或對責任的相互推諉、對利益的相互爭奪。
當旅游需求市場尚未發(fā)育成熟時，這種隱患性的弊端不突出，隨著旅游消費市場的迅速發(fā)育，景區(qū)供給與需求之間的差距逐漸加大，低效的景區(qū)開發(fā)模式在一定程度上成為供需差距加大的主要原因。
因此，當景區(qū)的非營利性供給得不到國家財政、法律及其他制度上的保證時，營利性供給模式在市場需求的刺激下便悄然發(fā)展起來，對景區(qū)制度安排與創(chuàng)新的需求也日益高漲。
1 當前旅游景區(qū)治理模式
目前，旅游景區(qū)資源治理模式主要有兩種觀點，一是走以美國為代表的國家公園體系之路。
美國國家公園系統由美國聯邦政府內政部下屬的國家公園管理局直接管理，每個國家公園都是獨立的管理單位，公園的管理人員都由總局直接任命，統一調配，直接對國家公園管理局負責;二是走市場化道路，將市場資本引入景區(qū)的開發(fā)和治理，負責對景區(qū)的管理。
在我國，政府提供景區(qū)產品在一定程度上出現了失靈現象，主要表現在以下幾方面。
景區(qū)管委會作為行政機構缺乏競爭機制。
市場競爭迫使私人企業(yè)設法降低成本和提高效益，而公共機構中沒有這種優(yōu)勝劣汰的競爭機制。
管委會對公共產品的生產并不面臨直接的競爭，即使低效率運作，仍然能夠生存。
景區(qū)管委會機構和官員缺乏追求利潤的動機。
經營權歸屬私人的景區(qū)有降低成本追求利潤的動機，其企業(yè)有創(chuàng)新激勵機制，而作為行政機構的管委會沒有這方面的機制。
因此，管委會的目標不是利潤的最大化，而是機構和人員規(guī)模的最大化。
另外，缺乏監(jiān)督機制以及條塊分割、多頭管理問題也是政府提供景區(qū)產品中容易出現的問題。
由于旅游資源分屬不同部門，各部門往往只從本部門的利益角度出發(fā)考慮對資源的管理和開發(fā)利益，缺乏全局觀念，難以產生協同效應。
各部門制定的旅游資源開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃往往與旅游業(yè)整體規(guī)劃的目標背道而馳，結果造成開發(fā)項目重復建設或者相互沖突，降低了旅游資源的整體價值，無形中損失了旅游資源的利用效率。
2 私人資本進入景區(qū)開發(fā)的模式
從目前已有的研究來看，私人資本進入景區(qū)開發(fā)的模式主要有以下幾種。
2.1 兩權分離，政府控股
這種模式是指一定范圍內的旅游景區(qū)，將景區(qū)的所有權與經營權分離，把經營權委托或轉讓給政府控股的企業(yè)。
一般情況下，由政府方面負責制訂景區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、建設方案審批和環(huán)境資源保護的監(jiān)督管理，企業(yè)負責景區(qū)維護與修繕、市場營銷、游客服務等。
該模式中，政府出面協調企業(yè)和景區(qū)相關者的利益糾紛，便于企業(yè)全面投入開發(fā)和經營景區(qū)。
但由于政府控股，可能會追逐經濟上的利益而導致監(jiān)管力度下降，或政府過多干預企業(yè)經營，使企業(yè)無法正常發(fā)揮其管理與經營優(yōu)勢。
2.2 合作開發(fā)
合作開發(fā)是政府和企業(yè)共同管理、共同受益的一種經營模式。
因此減少了關于轉讓費用和經營方面的糾紛，具有較強的可操作性。
但問題在于，負責主體不明確，容易出現相互推卸責任，相互依賴，有利則上，有難則退的情況。
2.3 部分轉讓
是指將景區(qū)的部分經營權轉讓給企業(yè)，企業(yè)只參與景區(qū)部分項目的開發(fā)和經營。
2.4 項目特許經營權轉讓
將景區(qū)內的經營項目如餐飲、住宿、購物等項目特許經營權出讓給景區(qū)所屬景區(qū)管理部門或地方政府以外的企業(yè)。
2.5 整體租賃
是指將旅游景區(qū)的所有權和經營權分離，由政府統一規(guī)劃，授權一家景區(qū)外的企業(yè)較長時間地控制和管理，組織一方或多方投資，成片租賃開發(fā)，壟斷建設、經營管理旅游景區(qū)，企業(yè)擁有景區(qū)門票的專營權和景區(qū)資源的有限開發(fā)權。
以上開發(fā)模式中，第一種模式運行較為規(guī)范，適用于國家級重點自然景區(qū)和人文景區(qū);第二三四中模式中都有政府的參與，只是參與和監(jiān)督程度有所不同;第五種模式市場化程度和靈活性最高，但評估難度和風險最大，沒有政府的參與，企業(yè)協調能力有限，容易出現企業(yè)與政府、社區(qū)居民等利益相關者之間的矛盾，也可能會因為企業(yè)的短期行為給環(huán)境造成影響。
3 結語
私人資本的進入打破了原有的資源開發(fā)模式，規(guī)避了原有模式存在的很多問題，如使公司的專業(yè)化運作與政府的行政優(yōu)勢相結合，解決投資主體過多，利益矛盾突出的問題等。
但與此同時，引入私人資本也帶來了景區(qū)開發(fā)與保護的矛盾，其實質體現在景區(qū)內旅游資源的開發(fā)與保護、景區(qū)環(huán)境的保護與污染等之間的矛盾。
如掠奪性開發(fā)，即把旅游景區(qū)當做一般資源進行掠奪性利用或占用，如開山取石占地、采伐林木破壞植被、盜挖拆毀文物古跡等，這些現象在世界遺產旅游景區(qū)中表現得尤為突出;破壞性建設，即違反國家法規(guī)和有關批準程序，在景區(qū)內建設不應有的人工設施等;投機性圈地，即民營企業(yè)借開發(fā)景區(qū)名義，以優(yōu)惠條件得到景區(qū)資源的經營權，但卻不進行旅游開發(fā)，或挪作他用，或轉手倒賣，從中謀取暴利。
因此，在引入私人資本過程中，政府要嚴格謹慎，對有合作意向的企業(yè)進行全面的考察、評估，明確其是否了解旅游產業(yè)，是否有科學可行的規(guī)劃，在達成協議后嚴格履行監(jiān)督管理職能，建立約束機制，加強行政監(jiān)督。
參考文獻
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