預(yù)算會計改革的思考及對策論文
預(yù)算會計是國家預(yù)算管理及行政事業(yè)單位財務(wù)管理的一項重要基礎(chǔ)工作，是核算、反映和監(jiān)督政府部門及行政事業(yè)單位以預(yù)算執(zhí)行為中心的各項財政資金收支活動的專業(yè)會計。目前執(zhí)行的預(yù)算會計制度體系是從1998年起實(shí)施的《財政種預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則)和《事業(yè)單位會計制度》。這套預(yù)算會計制度總體上極大地促進(jìn)和提高了我國預(yù)算會計的整體水平，對我國的公共財政資金的管理發(fā)揮了十分重要的作用。因而在預(yù)算會計管理上，結(jié)合我國的國情形成了以計劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)，服務(wù)與供給型財政管理模式的預(yù)算會計體系。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，國際交往的增加，現(xiàn)行的預(yù)算會計制度以不利于發(fā)揮預(yù)算會計的職能作用，不能充分適應(yīng)預(yù)算管理和事業(yè)單位財務(wù)管理的需要，迫切需要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行改革，建立新的會計管理體系、新的會計核算方法。
一、我國預(yù)算會計改革中面臨的問題
改革的新形式新任務(wù)要求現(xiàn)行預(yù)算會計制度的核算內(nèi)容、資金流入與流出的確認(rèn)、會計科目的設(shè)置與使用、會計信息等方面進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整、充實(shí)、改革，以全面、完整、準(zhǔn)確地反映政府財務(wù)活動的情況。就我國當(dāng)前的預(yù)算會計制度整體而言，仍不全面、不完善、不規(guī)范，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
(一)收付實(shí)現(xiàn)制的記賬基礎(chǔ)帶來的問題在收付實(shí)現(xiàn)制下，會計核算生成的會計信息不能滿足單位加強(qiáng)成本管理的需要，也不能真實(shí)、完整地反映單位的財務(wù)狀況，不利于政府的宏觀決策。我國預(yù)算會計實(shí)質(zhì)上只是財政收支會計，核算內(nèi)容主要是財政資金的預(yù)算收支執(zhí)行情況，沒有覆蓋全部會計要素，政府擁有的資產(chǎn)(固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等)和承擔(dān)的負(fù)債(積欠的長期債務(wù)、拖欠的費(fèi)用等)在報表中無從體現(xiàn)，無法反映政府公共資源的使用和配置狀況的會計信息，使政府信息的使用無法了角解不利于政府實(shí)施有效的監(jiān)督管理和進(jìn)行科學(xué)的宏觀決策。特別是收付實(shí)現(xiàn)制所“隱藏”和積欠的隱性債務(wù)問題往往被忽視了。例如政府中長期國債中尚未償還的部分、社會保險基金的缺口、養(yǎng)老金負(fù)債、地方政府欠發(fā)工資等等。這些容易夸大政府可支配的財政資源，造成虛假的平衡現(xiàn)象，給財政經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康運(yùn)行帶來隱患，不利與政府的宏觀決策和財政風(fēng)險的防范。
(二)無法客觀反映各項財政資金的使用效率，不利于評價和考核各級政府的受托責(zé)任在當(dāng)前的預(yù)算會計制度中，總預(yù)算會計沒有核算和反映政府固定資產(chǎn)，行政事業(yè)單位會計雖然對固定資產(chǎn)進(jìn)行了核算但對財政預(yù)決算報表中，有關(guān)固定資產(chǎn)方面的信息只是以獨(dú)立報表的行為作為補(bǔ)充資料予以附列等等。對這些資產(chǎn)的管理和監(jiān)督可能失控，導(dǎo)致國有資產(chǎn)規(guī)模和數(shù)量信息失真。成本信息的失真不利于政府部門合理的激勵機(jī)制。
因此，由于收付實(shí)現(xiàn)制會計確認(rèn)基礎(chǔ)本身的局限性，既不反映非現(xiàn)金資產(chǎn)存量的價值、負(fù)債，也不提供服務(wù)的成本核算，因而難以顯示財務(wù)狀況和財務(wù)效益的全貌，這種低質(zhì)的財務(wù)信息所反映的會計責(zé)任狹窄，最終導(dǎo)致低水平的財務(wù)管理和預(yù)算管理。正因如此，財政部在1998年根據(jù)預(yù)算會計核算的特點(diǎn)和實(shí)際工作的需要，對財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計采用了不同的會計確認(rèn)基礎(chǔ)。即財政總預(yù)算會計和行政單位會計仍采用收付實(shí)現(xiàn)制;事業(yè)單位會計一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，但經(jīng)營性收支業(yè)務(wù)核算可采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。這說明，一方面預(yù)算會計從總體上講還是以收付實(shí)現(xiàn)制為主體另一方面事業(yè)單位會計采用以收付實(shí)現(xiàn)制為主體以權(quán)責(zé)發(fā)生制為補(bǔ)充的一種混合的會計確認(rèn)基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了靈活性。
二、我國預(yù)算會計制度改革應(yīng)遵循的原則
(一)系統(tǒng)性和連續(xù)性相結(jié)合既要全面反映當(dāng)年的預(yù)算收支執(zhí)行情況，又要連續(xù)完整地反映財務(wù)運(yùn)行的結(jié)果。所謂全口徑預(yù)算管理，從部門來說相當(dāng)于綜合預(yù)算從總預(yù)算來說，社會保障預(yù)算、基金預(yù)算、資本預(yù)算都是其主要內(nèi)容。同時預(yù)算會計必須根據(jù)國家的有關(guān)方針、政策和制度，全面、連續(xù)、系統(tǒng)地反映和監(jiān)督會計主體的經(jīng)濟(jì)活動，提供連續(xù)運(yùn)行的財務(wù)會計信息。
(二)全面性和準(zhǔn)確性相結(jié)合現(xiàn)行預(yù)算會計制度提供的會計信息要滿足各方面的需要。預(yù)算會計信息的使用者，主要是各級政府部門、財稅部門、審計機(jī)關(guān)和預(yù)算單位等。他們各自的職能不同，對預(yù)算會計信息的需求內(nèi)容各有側(cè)重。因此，預(yù)算會計在核算范圍、科目設(shè)置、報表編制等方面，要體現(xiàn)會計核算的一般原則，提供完整的會計資料，滿足個方面對會計信息的需要。
(三)科學(xué)性和可操作性相結(jié)合會計是經(jīng)濟(jì)管理的手段。這個手段的運(yùn)用，要靠廣大的會計工作者來操作，因此，預(yù)算會計制度的制定，既要考慮經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的各個方面，有利于加強(qiáng)管理，又要從會計人員的素質(zhì)和水平出發(fā)，簡便易行。會計工作的基礎(chǔ)在基層，如果基層會計人員不能適應(yīng)，再先進(jìn)、再科學(xué)的制度，也只能束之高閣。
(四)立足于我國國情和借鑒、吸收國外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合我們必須始終堅持獨(dú)立自主地探索中國社會主義建設(shè)的道路，善于根據(jù)國情進(jìn)行自主創(chuàng)新、又積極借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，不斷開拓和發(fā)展中國特色社會主義道路。預(yù)算會計制度的改革理所當(dāng)然要體現(xiàn)這種精神。在總結(jié)和繼承我國改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),吸收企業(yè)會計制度改革成果的同時，大膽借鑒西方國家的政府會計改革中與我國實(shí)際情況相適應(yīng)的科學(xué)內(nèi)容。
三、對我國未來預(yù)算會計改革的幾點(diǎn)思考
人類以進(jìn)入21世紀(jì)，預(yù)算會計環(huán)境將發(fā)生巨大的變化，進(jìn)而引起政府及事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動日趨多樣化和復(fù)雜化。在這種形式下，預(yù)算會計基礎(chǔ)不僅要真實(shí)地反映政府及事業(yè)單位財務(wù)活動情況及財務(wù)活動狀況，強(qiáng)調(diào)與國家預(yù)算保持一致;還要提供具有一定信息質(zhì)量的財務(wù)信息，使會計信息使用者客觀公正地分析、評價政府及事業(yè)單位的受托責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算會計的目的。另外，要建立與國際接軌的預(yù)算會計體系，會計作為一門國際通用的商業(yè)語言，要求會計信息通過會計的國際協(xié)調(diào)具有國際可比性。因此，我國會計的國際化協(xié)調(diào)也是一個現(xiàn)實(shí)的迫切的問題。
(一)預(yù)算會計財務(wù)報告及其他信息的完善完善政府會計信息就要真正發(fā)揮政府會計的監(jiān)督作用，會計報告就不應(yīng)只提供給政府有關(guān)部門，更應(yīng)提供給與政府服務(wù)和政府收入息息相關(guān)的廣大社會公眾。1998年開始實(shí)行的預(yù)算會計對資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表規(guī)定的比較具體而對財務(wù)報告的其他部分則不詳，甚至有的方面比1998年以前實(shí)行的制度還簡略。因此，完整的政府會計信息體系包括：及時地提供有關(guān)政府支出和成本的可靠信息，政府財務(wù)會計可規(guī)定預(yù)算收入名細(xì)表、預(yù)算支出名細(xì)表、預(yù)算外資金收入名細(xì)表、專用基金收入名細(xì)表、政府投資名細(xì)表等;及時進(jìn)行內(nèi)部審計和獨(dú)立的外部審計，并編制審計報告，將會計體系與、現(xiàn)金和債務(wù)管理及審計系統(tǒng)相結(jié)合;及時報告有關(guān)非現(xiàn)金資源的信息，如資產(chǎn)、負(fù)債、人力資本等，報告有關(guān)政府政策后果的信息，編制政府各部門和政府整體的會計報告等。從而全面完善財務(wù)報告體系。
(二)循序漸進(jìn)地采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計體系我國作為發(fā)展中國家，進(jìn)行會計確認(rèn)基礎(chǔ)的改革應(yīng)充分考慮信息管理水平、運(yùn)行投入成本及預(yù)算會計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)等因素。因此，全面實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算會計的條件還不成熟，應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國際上的好經(jīng)驗(yàn)，按照循序漸進(jìn)的方式逐步進(jìn)行。同時，在改革順序上可在部分單位進(jìn)行試點(diǎn)，逐步完善，成熟規(guī)范后加以推廣到所有行政單位，最后在財政總預(yù)算會計中實(shí)行。政府會計引用則權(quán)發(fā)生制不僅僅是技術(shù)上的改革，它是政府預(yù)算與會計功能的根本性的變化，是一種適應(yīng)現(xiàn)代政府管理要求的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，也是我國未來政府預(yù)算會計確認(rèn)基礎(chǔ)的發(fā)展趨勢。
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